我国土壤污染修复所需资金额巨大 亟需政府基金

文章导读

土壤污染影响粮食安全、人体健康和可持续发展。但是，土壤污染修复所需资金额巨大，且存在责任不明确问题，需要政府性资金予以支持。

来源：中国环境报 作者：蓝虹 马越

土壤污染影响粮食安全、人体健康和可持续发展，土壤污染修复工作刻不容缓。但是，土壤污染修复所需资金额巨大，且存在责任不明确问题，需要政府性资金予以支持。

●依据最保守的测算，每公顷治理资金最低需要9万元，则资金需求为1400多亿元。“十二五”期间用于全国污染土壤修复的中央财政资金为300亿元，我国土壤修复存在巨大资金缺口。

●基于土壤污染责任人的特殊性和土壤污染自身长期性和潜伏性的特点，污染者付费原则在进行土壤修复时会出现部分失灵。政府性资金是“污染者付费”失灵在土壤修复问题上的必要补充。

●政府性基金以财政拨款、行政收费方式筹集资金，资金来源具有长期稳定性，符合土壤修复和赔偿所需资金的来源形式。因此，土壤修复资金应以政府性基金为主要模式。

由于我国历史上土壤环境标准模糊、固废技术的局限以及土壤污染具有长期性和潜伏性特点，我国在城镇化进程中出现污染责任不明确的棕色地块和农业耕地污染。污染责任不明确的土壤污染不能仅仅依靠“污染者付费”原则解决，需要政府性资金介入进行土壤修复。我国传统政府性基金具备长期稳定的资金来源，但其不具备独立核算职能和立即支付以及保值增值功能，且申请资金需按照财政国库管理制度的有关规定执行，不能满足我国土壤修复立即支付或撬动社会资本的需求。

美国政府性信托基金是受法律保障的专项基金，不仅具备长期稳定的资金来源，还具备专业投资管理、拉动私人资金、独立核算、立即支付等优势。超级基金是美国政府性信托基金解决污染责任不明确土壤污染问题的成功案例。借鉴美国政府性信托基金制度，笔者认为我国应该建立政府性土壤修复信托基金。

我国土壤污染修复所需资金额巨大

我国土壤污染类型包括农业耕地污染、城市棕色地块污染以及矿区土壤污染。第二次全国土地调查结果显示，我国已有333.33万公顷耕地因遭受污染而不宜耕种。目前，我国约有1600万公顷农业耕地遭受农药污染，污水灌溉耕地216.7万公顷。我国农业耕地土壤污染修复所需资金数额巨大，仅对受重金属污染的农业耕地而言，即使采取土壤修复成本最低的植物修复法，每公顷的修复成本也将达到30万元，耕地修复所需资金总额将高达6万亿元。

除了农业耕地，随着城市化进程加速，许多原本位于城区的污染企业从城市中心迁出，产生了大量城市棕色地块。据统计，我国城市棕色地块至少有30万块，治理棕色地块所需资金数额巨大，可能达到几十万亿元。矿区开发和废弃矿区中的污染物也会通过大气、水、固废丢弃等形式造成土壤污染。但目前我国废弃矿山的复垦率仅达10% ，需要土壤修复的废弃矿山面积约150多万公顷。

依据最保守的测算，每公顷治理资金最低需要9万元，则资金需求为1400多亿元。根据《全国土壤环境保护“十二五”规划》，“十二五”期间用于全国污染土壤修复的中央财政资金为300亿元，支持范围包括受耕地污染、城市棕色地块及工矿区污染场地。300亿元对于我国治理土壤污染所需的将近几十万亿资金来说只是杯水车薪，我国土壤修复存在巨大资金缺口。

土壤污染修复需要政府性资金支持

“污染者付费”原则是土壤修复应遵循的基本准则。污染者付费原则是环境经济学中解决环境污染问题的根本原则。对于中国在城镇化进程中造成的大量棕色地块修复问题，2012年，环境保护部、工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部联合出台了《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，规定未经治理修复或者治理修复不符合相关标准的，不得用于居民住宅、学校、幼儿园、医院、养老场所等项目开发。被污染场地未经治理修复的，禁止再次进行开发利用，禁止开工建设与治理修复无关的任何项目。

近日，国家对于土壤污染问题连续出台4个标准和一个办法，即《场地环境调查技术规范》、《污染场地风险评估技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》、《污染场地环境监测技术导则》和《污染场地土壤环境管理办法》。

这些技术规范和导则进一步明确了土壤污染评估和修复的标准，规范了土壤修复市场技术标准。

目前土壤修复市场主要是政府付费的景观整治和房地产开发商为了满足居住用地环境标准所开展的土壤修复工作。在此过程中，房地产开发商所开发的场地往往是直接购买化工和石油等行业的污染场地。在这些污染行业搬迁售卖土地时，由于明确是需要治理的工业用地，在价格上已经把土地修复成本考虑进去。由于土壤环境状况已成为土地市场价值的一部分，因此无论这些污染企业选择自行修复所有场地的污染土壤，还是选择进行土地交易留给后续开发商进行土壤修复，最终仍是污染企业承担土壤修复成本，符合污染者付费原则。

基于土壤污染责任人的特殊性和土壤污染自身长期性和潜伏性的特点，污染者付费原则在进行土壤修复时会出现部分失灵。政府性资金是“污染者付费”失灵在土壤修复问题上的必要补充。

首先，在2012年之前，棕色地块再开发可参考的标准有1996年的《土壤环境质量标准》、1993年的《地下水质量标准》、1999年的《工业企业土壤环境质量风险评价基准》。其中，《土壤环境质量标准》只规定了农业土壤标准，并未涉及棕色地块再开发土壤标准；《工业企业土壤环境质量风险评价基准》也不包含再开发和居住用地开发土壤标准。加之历史上土壤标准模糊和固废处理技术局限技术路线陈旧，监管不严格，很多污染企业固废处理采取就地填埋，向江河直接倾倒，污染物经过转移严重污染土壤。

因此，在2012年前的土地交易，均未明确土壤污染修复所需费用应由污染企业承担或是其土地价值的一部分。对于城市遗留的这部分棕色地块而言，历史上的先前土地所有企业早已关闭或改制，无法运用“污染者付费”原则追讨修复资金。这时就需要政府出资介入土壤修复工作。

其次，我国现在仍然缺乏对土壤污染赔偿的问责机制，没有相关法律对土壤污染赔偿做出具体规定。关于土地污染责任，我国《宪法》规定了合理利用土地和防止土壤污染的大致原则。但在《固体废弃物污染防治法》、《土地管理法》、《土地复垦条例》中没有一个专门针对追究土壤污染责任的法律条款。对于特大土壤污染事件或潜伏期较长的突发土壤污染危害事件，需要政府性资金作为保障。

如北京市宋家庄地铁土壤污染导致工人中毒事件，土壤污染所造成的人员伤害和土壤修复成本由北京市政府承担。最后，土壤修复所需资金巨大，很多污染责任企业不具有足够的资金能力来支付土壤修复费用。即使企业破产，也无法支付土壤修复费用，这就无法保证土壤修复的及时性。土壤修复工作会因资金欠缺而停止，这时需要政府性资金的介入来完成土壤修复和污染危害赔偿工作。

土壤修复政府性资金应采取政府性信托基金形式

我国污染责任不明土壤数量巨大，并且土壤污染可能引起突发性环境公共事件，这就需要政府做好应急准备，进行立即评估、治理修复、赔偿等工作，需要足够的资金数量作为救济保障。政府性基金以财政拨款、行政收费方式筹集资金，资金来源具有长期稳定性，符合土壤修复和赔偿所需资金的来源形式。因此，土壤修复资金应以政府性基金为主要模式。

需要注意的是，传统政府性基金在解决土壤修复问题上存在不足。第一，基金资金来源单一，没有吸引私人资金投入。仅仅以拨款和行政收费作为资金来源来支撑土壤修复治理工作，大大加重了政府治理土壤修复的财政负担。

第二，缺乏独立核算功能。基金收入上缴国库由中央或地方财政部门统一管理，进行统一核算，与土壤修复支出缺乏对应关系。这种管理模式会模糊基金用途，可能造成土壤修复基金挪作他用。土壤修复基金涉及修复技术评估、成本核算等专业问题，传统的政府性基金由于缺乏专业部门指导会造成土壤修复基金使用效率低下。

第三，不具备追责功能，弱化污染者付费原则在土壤污染赔偿过程中的作用。我国政府性基金的建立均根据基金管理办法，而基金管理办法的法律强制力较低，对于产权模糊但污染责任人需追索确定的土地和突发土壤污染事件而言，无法追讨污染者责任。

第四，土壤污染可能引发突发性事件，这时需要大量资金进行及时救济。现有政府性基金没有收支独立核算系统，需要按财政支出申请模式层层审核，缺乏救济所需的及时性，不具备立即支付功能。

笔者认为，土壤修复基金应借鉴美国政府性信托基金运作模式。美国政府性信托基金是受法律限制、用于特定用途的专项基金。政府性信托基金的信用托付体现在公众支付特定税收和费用来换取政府在公共管理领域的某些行动。其中，美国超级基金的设立对于我国构建土壤修复基金具有重要的指导意义。

美国超级基金分为两个信托基金——危险物质反应信托基金和关闭后责任信托基金，并以责任制度作为两个信托基金运行的保障。责任制度是通过法律《综合环境反应、赔偿与责任法案》、《超级基金修正案和再授权法案》建立的，是指严格的、连带的和回溯的法律责任。

超级基金的资金来源包括石油化工税、环境税、财政拨款、基金贷款利息违规责任主体罚款、土壤污染修复债券发行收益。

超级基金主要由美国环保局管理，采用联邦和州结合融资方式，由固体废物与应急办公室负责管理。其中，紧急管理办公室负责超级基金授权下的短期项目；超级基金补救和技术革新办公室与联邦设施反应和再利用办公室负责超级基金的长期项目。

超级基金的支出范围包括政府对计划中和突发土壤污染项目支出，对修复项目的贷款支出，自然资源和生态环境补偿、恢复以及评价支出，对州、部落和其他政府机构的土壤修复补助，预防规划支出，科学研究支出，设备费用，以及运营支出。

其优势在于：第一，政府性信托基金制度注重对私人部门资金在公共管理领域中的拉动作用。基金投资方式除了拨款外，还包括基于环境项目的贷款。贷款以私人部门未来的偿还为保证支付。在信托基金来源方面除了联邦拨款、税费收入，还包括以基金未来收益为保证发行债券，吸引私人部门资金，未来收益包括基金贷款的偿还和基金投资收益。

第二，美国超级基金责任制度是基于污染者付费原则建立的，法律规定污染责任人和被追索污染责任人修复土壤的义务，保证了对污染土壤修复的追索权利和执行力度。

第三，信托基金这种资金机制实行单独的核算体系，采取专业土地污染修复会计审计制度，由土壤修复专业部门负责资金运作。这保证了基金的立即支付功能，保证了对突发情况救济和赔偿的及时性，提高了基金的使用效率。

政府性土壤修复信托基金应注重长期性和阶段性

我国在借鉴美国超级基金模式时，在法律制度、管理模式、基金来源等方面应有所创新，注重基金对私人部门资金的拉动作用。我国政府性土壤修复信托基金应既注重长期性，又注重阶段性。

一方面，我国需要政府出资修复的土壤污染工作量巨大，既包括污染责任无法确定的城市、农村污染土地，也包括不具备承担修复成本污染企业的污染土壤，以及土壤污染引发的突发环境事件的及时赔付等。我国土壤污染修复所需时间长，棕色地块修复一般需要至少两年的时间。随着城镇化的不断深入，将会有更多棕色地块出现。加上我国大量农业耕地仍需修复，土壤修复工作将是长期的过程。

另一方面，随着相关土壤污染立法和土壤污染治理技术、固废填埋技术的不断完善，我国每年的土壤污染增量会呈现逐年下降的趋势。我国污染责任人明确的现有的土壤污染修复市场已经开启，国家出台了一系列政策推进国内土壤修复产业全面启动，国内土壤修复市场预计到2020年可达6856亿元。随着土壤修复力度的加强，污染责任不明确的污染土壤将逐步减少直至消失，而污染责任人明确的污染土壤的修复工作将由市场资金完成，无需政府出资干预，政府性土壤修复信托基金将完成其阶段性任务。

作者单位：中国人民大学环境学院